Le 15 décembre 2020, la Commission européenne a présenté : le Digital Service Act (DSA), chargé de réguler les contenus et le Digital Market Act (DMA) ou « règlement sur les marchés numériques ». Ce règlement est fondé sur la politique du marché intérieur et chargé de corriger les déséquilibres dans les marchés numériques dominés par des acteurs systémiques appelés « contrôleurs d’accès ».
Une première avancée dans le démantèlement des GAFAM mais surtout une innovation pour la politique de concurrence européenne très souvent jugée statique et courtermiste.
En effet, La politique de la concurrence désigne les actions prises par les pouvoirs publics pour éliminer ou du moins pour restreindre les comportements publics ou privés visant à limiter la concurrence économique.
C’est sur cette citation pleine de sens du sénateur Sherman en 1890 que la politique de concurrence pris vie. « La conscience populaire est troublée par l’émergence de problèmes nouveaux qui menacent la stabilité de l’ordre social. Le plus sérieux d’entre eux est certainement celui qui découle de l’accroissement en une seule génération, des inégalités de chances, de conditions sociales et de richesse par la faute de la concentration du capital au sein de vastes coalitions destinées à contrôler le commerce et l’industrie et à détruire la libre concurrence ».
Le constat, une politique de concurrence obsolète
Sur ces fondements, l’Europe dispose d’une politique de concurrence depuis 1951, à la signature de la commission européenne du charbon et de l’acier (CECA). Si l’on parle d’évolution de la politique de concurrence de l’union européenne c’est que dans cette construction juridique fondée à partir du traité de Rome dont l’objectif économique est notamment le bien-être de ses peuples et entre autres, le développement durable d’une croissance économique équilibrée et la lutte contre la discrimination.
Ces objectifs alors affichés comme primordiaux, semble ne plus être assurée de manière optimale par la politique de concurrence aujourd’hui.
A partir de ce constat, il y a trois solutions : soit la politique de la concurrence européenne reste comme elle est fondée aujourd’hui. Soit elle évolue progressivement. Soit elle opte pour un changement radical.
Evidemment, la solution de garder le système actuel ne peut être viable étant donné le nombre de défis et de contraintes auxquelles fait face la politique de concurrence.
Dans le même temps, si l’on souhaite simplement faire évoluer la politique de concurrence européenne. C’est donc que ses limites ne sont ni si alarmantes, ni si concrètes qu’à première vue car évoluer signifie se transformer de manière progressive et réfléchie.
Dans un sens, l’évolution de la politique de la concurrence doit se faire uniquement car le monde évolue à coté et non pas par ce qu’elle est lacunaire.
Au contraire, opter pour un changement radical peut être à la fois un risque et une grande opportunité pour le futur de l’union européenne. Verrons nous les marchés concurrentiels transformés ? vers plus ou moins de concurrence ? ou vers une autre forme de concurrence ?
Ainsi, transformation ou adaptation ?
Cet article soulignera d’abord que la politique de concurrence européenne ne peut rester statique. Il faudra montrer ensuite que la transformation de manière radicale serait inutile voire dangereuse. Il sera alors nécessaire de conclure sur la nécessité d’une adaptation de la politique de concurrence européenne aux enjeux contemporains. Des enjeux à la fois géopolitique mais aussi numérique et non pas revoir totalement ses fondations.
I) La politique de concurrence européenne ne peut rester statique
D’un côté elle est jugée trop excessive de sorte à empêcher la construction de politiques industrielles. De l’autre on dit d’elle qu’elle manque de moyens pour approcher les nouveaux enjeux contemporains. En fait, la politique de concurrence de l’union européenne est enlisée par l’influence grandissante de la concurrence internationale.
La politique de concurrence européenne : entre excès d’un côté…
Deux critiques sont adressées à la politique de concurrence de l’union européenne : d’un coté excessive, de l’autre lacunaire.
En effet, La politique européenne de concurrence a été mise en cause à plusieurs titres ces dernières années. Incapable de mettre en place des politiques industrielles nationales ambitieuses mais bien capable de détruire les grands services publics nationaux entre autres…
Les aides des Etats sont également sous le viseur des critiques. Celles-ci mettent l’accent sur le fait que d’autres pays non européens n’hésitent pas à aider leurs entreprises à gagner en compétitivité par rapports aux firmes européennes. (Deffains B., D’Ormesson O., Perroud T. (2020), Politique de concurrence et Politique industrielle : pour une réforme du droit européen, Fondation Robert Schuman)
La principale critique est ici que la politique industrielle ne peut s’exprimer que dans les exceptions de la politique de la concurrence européenne. Le refus de la fusion entre Alstom et Siemens en 2019 est l’exemple le plus relevant de ces critiques. (Concurrence et commerce, quelles politiques pour l’union européenne, Thomas Philippon)
Et une politique de concurrence jugée lacunaire de l’autre…
Le secteur des activités numériques, dominé par des entreprises américaines et chinoises, engendre de nouveaux types de problèmes (marchés bifaces et monopolistiques). Défis face auxquels la politique de la concurrence de l’UE serait démunie.
En outre, les règles de concurrence actuelles n’ont pas totalement empêché d’intervenir contre certaines pratiques abusives des GAFAM.
Au total, la Commission a infligé plus de 8 milliards d’euros de pénalité à Google. Le moyen utilisé n’est pas juridiquement solide et la commission manque d’instruments d’intervention adaptés au secteur numérique.
Ce n’est pas qu’une question d’instruments, mais aussi la capacité à résister aux pressions américaines qui importe. Donc la cohésion de l’union européenne. (Synthèse ministère de l’économie et des finances : « La politique de concurrence de l’Union européenne, un frein ou un atout pour la compétitivité européenne »)
Dans de nombreux marchés de l’économie numérique, on peut observer l’émergence d’un petit nombre d’entreprises de grande taille. Cette tendance à l’oligopolisation, voire à la quasi monopolisation des marchés se nomme « winner takes all » où le gagnant détient l’essentiel des parts de marchés en éliminant ses concurrents.
Mais ce n’est pas tout, cette monopolisation des marchés entraine des effets d’acquisitions prédatrices (tueuse d’innovation) de petite start-up en développement. Le droit de la concurrence ne dispose pas d’outils aujourd’hui pour les éviter. (Foray D. (1989), Les modèles de compétition technologique. Une revue de la littérature, Revue d’économie industrielle)
La politique de concurrence de l’union européenne est enlisée par l’influence de la concurrence internationale
Tous ces problèmes viennent en fait d’une opposition théorique entre deux visions de l’économie et deux visions de la politique de concurrence.
Premièrement, le débat est enlisé entre une vision juridique et économique de la concurrence. La politique de concurrence repose sur un double fondement juridique et économique.
Juridique car il est constitué d’un ensemble de règles déterminant les pratiques licites et illicites des acteurs économiques. Economique car sa visée est la protection du consommateur et l’efficacité économique.
Historiquement appliqué par des juristes, le droit de la concurrence accorde depuis quelques années un rôle croissant à l’analyse économique. L’analyse juridique à énormément critiquer le rôle croissant de l’économie. Les tribunaux ont, à plusieurs reprises, refuser des décisions de la commission européenne. (Schneider Electrics ou encore Tetra Laval).
Une opposition originelle entre classiques et keynésiens
Dans l’analyse économique, ce débat correspond à l’opposition entre les classiques, néoclassiques et les keynésiens, néokeynésiens.
Pour les classiques, l’intervention de l’état doit être réduit à certains interventions nécessaire. Des interventions régaliennes (Adam Smith, recherche sur les causes et la richesse des nations 1776).
Les keynésiens et néokeynésiens affirment que la concurrence n’est qu’un moyen et non une fin. L’intervention de l’état est alors nécessaire pour définir des objectifs en matière de répartitions des ressources et a recours au droit de la concurrence pour atteindre ses objectifs.
Aujourd’hui, sur la base de cette opposition théorique, il s’en dégage l’impression que l’influence exercée par la Chine sur la scène internationale pousse l’Union européenne à réajuster son équilibre entre liberté de concurrence pour les individus et intérêts économiques communs.
Non seulement la conséquence est une perte de poids des libertés individuelles, au profit des intérêts communs de compétitivité économique.
Mais cela entraine aussi un enlisement des institutions de la concurrence européenne. Institutions, qui au lieu de s’adapter à l’environnement géopolitique, restent statique sur une approche purement juridique. Ce qui est fortement critiqué au motif que la concurrence internationale ne serait plus aujourd’hui uniquement un sujet économique mais deviendrait également un levier géopolitique. (Susanna Schmitt, POUR UN DÉBAT SUR UNE RÉFORME DU DROIT EUROPÉEN DE LA CONCURRENCE)
Le projet chinois des « Routes de la soie » est un exemple. La commission européenne n’est pas intervenue car ce n’est pas un objectif économique ni juridique. Mais un objectif purement géopolitique, qui n’en est apparemment pas de son ressort.
Jugée excessive, lacunaire et influençable. La politique de la concurrence apparait alors enlisée, bloquée et incapable d’évoluer.
La solution sera-t-elle alors de refonder toutes les valeurs et tous les fondements de la politique de concurrence européenne ?
II) La politique de concurrence européenne ne doit néanmoins pas se transformer de manière radicale
Une Solution de transformation radicale qui est dans les faits, dangereux. Car au-delà des critiques souvent excessives voire injustifiées, la politique de concurrence de l’union européenne reste l’une des plus efficace dans le monde.
Les critiques sont souvent excessives voire injustifiées
Tout d’abord, le contrôle des concentrations n’a globalement pas défavorisé la compétitivité de l’industrie européenne. Les décisions d’interdiction de fusions de la Commission étant plutôt rares. Le blocage de la fusion Alstom-Siemens s’est même révélé favorable à Alstom.
Alstom qui a ensuite fusionné avec la multinationale canadienne Bombardier dans de meilleures conditions.
De plus, la faiblesse de la politique de soutien à la recherche et développement souvent mise en avant ne dépend pas de la politique de la concurrence. Il ne faut pas confondre ce qui relève des cadres communautaires et nationaux.
Concernant les relations économiques internationales, précédemment critiquées. Il est important de souligner que l’union européenne est probablement la seule zone économique à être fervent applicateur des institutions internationales.
La Chine interdit ou limite fortement l’accès des entreprises non chinoises à ses marchés publics. Certains États pratiquent un subventionnement massif de leurs entreprises leur permettant d »exporter rapidement et de conquérir des parts de marché. Les États-Unis bloquent toute réforme de l’OMC et tournent de plus en plus le dos à la négociation multilatérale.
La conclusion est que les critiques sur l’approche trop statique de la concurrence européenne peuvent s’expliquer simplement par une déviance des pays membres des institutions internationales sur les principes de concurrence et de commerce international.
L’explication des critiques sur la politique de la concurrence qui empêcherait la construction de géants nationaux ou européens peut résider simplement dans le fait que. « La politique de concurrence européenne constitue une petite politique industrielle modeste qui ne dit pas son nom. En réalité, l’Europe ne souffre pas d’une politique de la concurrence surpuissante, mais bien d’une absence de politique industrielle. » (Emmanuel Combes, « La politique de concurrence de l’Union européenne, un frein ou un atout pour la compétitivité européenne »)
La nécessité de nuancer les critiques
Ainsi, les critiques doivent être nuancées. La politique de la concurrence européenne n’est pas si lacunaire que l’on ne le pense. Elle s’inscrit simplement dans un cadre international de méfiance dans la mondialisation. De méfiance dans les institutions internationales, et de déviance dans les grands principes du commerce par d’autres pays.
D’ailleurs, elle n’est pas si excessive que cela. En effet, d’une part ces critiques émergent car les pays du monde laissent de plus en plus de place au développement de champions nationaux. Champions qui détruisent la concurrence et nuisent aux consommateurs, ce que ne fait pas l’union européenne.
Ce qui ne veut pas dire qu’elle est excessive, mais plutôt que les autres pays sont laxistes. Pour dire qu’elle serait excessive, il faudrait prouver que les marchés concurrentiels européens sont moins efficaces que les marchés américains. Car dans ce cas, la politique de la concurrence nuirait à l’efficience des marchés. Ce qui n’est pas le cas (Les gagnants de la concurrence, quand la France fait mieux que les Etats unis, Thomas Philippon, 2022).
La politique de la concurrence de l’union européenne reste très efficace
Cette efficience se traduit sur tous les plans micro et macroéconomiques.
Le nombre de brevets déposés auprès de l’Office européen des brevets atteste du dynamisme de l’innovation dans l’UE. On estime en 2019, 181 000 brevets déposés. Il y a donc une corrélation forte et avérée entre la nature concurrentielle des marchés et le développement de l’innovation et de la productivité.
Dans ses récentes perspectives économiques intermédiaires, publiées en mars 2019. L’OCDE constatait ainsi qu’« une concurrence plus vive inciterait les entreprises à se développer, à améliorer la qualité de leur stock de capital et à innover, contribuant ainsi à donner un nouveau souffle à la croissance ».
Quelques chiffres sur l’efficacité de la politique de concurrence européenne…
Sur ce point, la Commission européenne a conduit un ensemble de travaux visant à évaluer l’efficacité de sa politique de concurrence en matière d’impact sur l’emploi et la croissance.
Les résultats sont clairs : la politique de concurrence a des effets positifs significatifs sur la croissance (de l’ordre de 0,45 % après 5 ans). Et sur l’emploi (de l’ordre de 450 000 emplois créés après 5 ans).
L’impact positif de la concurrence sur la croissance économique serait même supérieur à celui de l’ouverture au commerce international ou encore à celui de la qualité des institutions.
En outre, la politique de concurrence aurait un effet redistributif. La diminution des prix permise par sa mise en œuvre bénéficie relativement plus aux ménages les moins aisés.
Pour montrer l’efficience de la politique de la concurrence européenne. Selon une étude de la commission européenne, depuis le traité de Lisbonne, la politique de la concurrence permet d’accroître la croissance à moyen terme du PIB à hauteur de 0,3 %. En faisant diminuer les prix, elle stimule la demande et la consommation, composantes du PIB.
La mesure de ces critiques n’est autre que la comparaison à l’international. Comme la Chine ou les Etats-Unis, qui ne sont pas des exemples non plus en matière de régulation de la concurrence.
III) Finalement, la politique de concurrence doit surtout s’adapter aux enjeux contemporains
La stratégie de changement radical est donc dangereuse, mais l’évolution conseillée. Pas par ce que la politique de concurrence est lacunaire, comme supposée auparavant. Mais par ce que le monde évolue et que la politique de concurrence doit évoluer avec, sur le plan numérique et dans les outils, et moyens utilisés.
Une nécessaire évolution pour répondre à la révolution numérique
La révolution numérique est le gage de construction de nouveaux avantages concurrentiels par certaines entreprises. Avantages concurrentiels pouvant nuire à la concurrence en cas d’abus de position dominante, de fusion ou de concentration et d’ententes.
La politique de concurrence de l’union européenne doit répondre à ce nouvel enjeu.
La démarche des facilités essentielles
Il serait envisageable d’appliquer aux plateformes numériques la démarche des « facilités essentielles ». Démarche qui s’inscrit pleinement dans le cadre de la politique de concurrence.
Pour être qualifiée d’essentielle, une ressource possédée par une entreprise en monopole ou en position dominante doit être indispensable pour l’opérateur qui offre un bien ou un service sur le marché complémentaire de celui sur lequel le détenteur de l’infrastructure domine.
Dans ces conditions l’entreprise qui détient une infrastructure essentielle peut être contrainte de permettre à ses concurrents d’accéder à cette ressource. De surcroit à un tarif contrôlé, afin de protéger le jeu de la concurrence.
Le simple fait de menacer des plateformes numériques en position dominante de leur appliquer cette démarche pourrait suffire à les discipliner. (Broussolle Une analyse de la politique européenne de la concurrence (II) : Une politique européenne de la concurrence pour quoi faire ?)
Les effets de la numérisation de l’économie sur la concurrence
Appréhender le défi numérique, c’est aussi ne plus considérer le prix comme seul étalon de la concurrence sur des marchés numériques qui n’en ont pas. Mais c’est aussi lutter contre les abus de position dominantes sur ces marchés concentrés…
Car en Effet, la numérisation à un effet boule de neige en matière de concurrence. La porosité des frontières entre activités gratuites et marchandes entraine des formes renouvelées de concurrence par l’innovation et la qualité plutôt que par les prix.
Un effet de boule de neige mais aussi un effet de réseaux qui confèrent ainsi des avantages concurrentiels cumulatifs à quelques grands acteurs qui en bénéficient d’autant plus grâce aux économies d’échelles qu’ils réalisent.
Les plateformes dominantes tendent non seulement à limiter les entrées sur le marché de concurrents potentiels. Mais imposent également par ailleurs des conditions très contraignantes aux producteurs traditionnels.
La sanction d’une concentration est difficilement mesurable, c’est une question de franchissement de seuil. Franchissement dont la définition varie selon les États membres et au niveau européen.
Toutefois, quels que soient les seuils retenus. Les contrôles ne permettent pas d’appréhender la pratique des acquisitions prédatrices abondantes aujourd’hui.
Ces entreprises font l’objet, sans aucun contrôle au regard de la concurrence d’acquisitions qualifiées de prédatrices (killer acquisitions). Et ce dans la mesure où l’acteur dominant rachète une telle start-up pour l’empêcher de devenir un concurrent à l’avenir. (Rapport du Sénart, moderniser la politique de la concurrence européenne).
Mais, plus qu’adapter les stratégies de contrôles des concentrations, des fusions… il faut adapter et innover les outils
Il faut innover, rénover les lignes directrices en privilégiant les engagements comportementaux plutôt que les critères structurels.
La séparation de sites de production est traditionnellement la condition à l’autorisation d’une concentration. Et ce au bénéfice de concurrents afin de limiter son niveau de dominance.
Il s’agirait de substituer à cette condition de type structurelle, des engagements portant sur l’action future de l’entreprise concentrée. Par exemple des engagements d’accès, ou d’interdiction de remises de gamme, ou encore de ventes liées (Vidal J. 2019, Les engagements comportementaux, Autorité de la concurrence)
Plus généralement, la politique de concurrence doit adapter ses outils de 3 façons.
Premièrement, concilier qualité, rapidité et pertinence des décisions. Cela permettra à la Commission européenne de se focaliser sur les cas les plus importants.
Pour ce faire, cette dernière doit continuer à améliorer sa capacité de détection de cas. Ce qui ouvre la voie à une approche plus offensive.
De plus, il faut renforcer le partenariat avec les Etats membres et les autorités nationales de la concurrence. Cela en dotant celles-ci des moyens et des ressources nécessaires pour appliquer efficacement les règles de la concurrence.
Finalement, il faut rendre plus flexible l’application du droit européen de la concurrence. Il faut avoir une vision de la concurrence et de ses bénéfices à long terme plutôt qu’à court terme.
Pour une vision fiscale de la concurrence dans l’Union européenne, lis cet article !
Conclusion
Pour conclure, Il n’est pas que du ressort de la politique de concurrence européenne de s’adapter aux évolutions. Certes, la politique de concurrence de l’union européenne doit prendre en compte les enjeux du numérique et adapter ses outils. Mais on ne peut imputer à la seule politique de concurrence européenne, le développement de géants nationaux.
Aujourd’hui à l’heure de la globalisation. Les institutions internationales doivent réagir de manière beaucoup plus intense face à l’émergence de ces géants. Et ce pour préserver l’intérêt des consommateurs, la libre concurrence et le libre-échange.
Tout cela doit se faire dans le cadre d’une conciliation entre politique de concurrence, politique industrielle, politique commerciale, politique de l’innovation et j’en passe. C’est un jeu de décision et d’arbitrage. Même plus qu’un jeu, c’est de la théorie des jeux.
