ESH ESSEC / HEC 2024 – Analyse du sujet

Analyse du sujet d’ESH ESSEC / HEC 2024

Premier sujet des concours BCE en économie, sociologie, histoire, le sujet HEC-ESSEC est souvent redouté pour sa complexité attendue. Cette mouture 2024 ne déroge pas à la règle car il n’était effectivement pas évident à traiter pour les candidats. Sur la forme, il n’y a rien de bien complexe à se demander « Pourquoi et comment évaluer les politiques publiques ? ». On constate tout de suite la coexistence de deux questions dans le sujet : à quoi sert l’évaluation des politiques publiques ? et comment la mettre en œuvre ? Ces deux questions s’inscrivent notamment dans le cadre du module sur les politiques économiques. Pour autant, la question de l’évaluation des politiques publiques est une question plutôt de niche, qui parait technique en apparence et qui a de quoi dérouter bon nombre de candidats. Il est important que le candidat ne sorte pas ici du cadre du sujet pour se rassurer avec des connaissances sur l’efficacité d’une politique publique. Ici on ne se pose pas la question « Qu’est-ce qu’une politique efficace ? » mais bien « à quoi servent les dispositifs permettant de savoir si une politique est efficace et comment mettre en place ces dispositifs ». Ainsi, les candidats devaient réussir à définir de manière correcte le terme d’évaluation des politiques publiques. Cette définition pouvait s’appuyer sur le chapitre « histoire de la pensée économique » puisque l’on parle souvent de tournant empirique de la science économique avec l’essor des expériences randomisées souhaitant se rapprocher au maximum des méthodes des sciences dures. C’est notamment grâce à ce type d’évaluation qu’Esther Duflo a remporté le Prix Nobel d’économie (« Repenser la pauvreté », 2012). Ce sujet rappelle quelque peu le sujet ECRICOME 2014 qui concernait aussi l’évaluation des politiques publiques : « A la lumière de l’histoire et de l’analyse économique, vous vous demanderez s’il est possible d’évaluer l’efficacité des dépenses publiques ». Les candidats qui avaient réalisé un travail d’entraînement sérieux à partir des annales pouvaient ainsi bien s’en sortir même si évidemment les deux sujets étant différents, il ne s’agissait pas de faire un simple copier-coller. Nous proposons ici un exemple de corrigé qui n’est évidemment pas une solution unique. D’autres types de copies peuvent avoir de bonnes notes !

Proposition de corrigé ESSEC / HEC

Accroche : La loi de finance initiale 2021 a entériné la création d’un comité d’évaluation présidé par l’économiste français Xavier Jaravel afin d’évaluer ex-post le plan de relance France 2030 visant à décarboner l’économie française tout en relançant la compétitivité industrielle. Ce rapport montre notamment que l’augmentation du bonus sur l’achat d’une voiture électrique (qui a coûté quasiment 1 milliards d’euros en 2022) permet effectivement d’accroître le volume de voitures électriques vendues mais ne peut être qualifiée de mesure efficiente puisque le coût de la tonne de carbone évitée grâce à la mesure est de 600 euros (alors que la tonne de Co2 sur le marché des quotas est de 90 euros environ). L’évaluation ex-post a ainsi permis de révéler qu’une mesure de politique publique était inefficiente à partir d’une analyse bénéfices-coûts (méthode d’évaluation).

Pourquoi : Cela revient à se demander pour quelles raisons est-il utile d’évaluer les politiques publiques. En résumé, à quoi cela sert d’évaluer, quelles en sont les fonctions latentes et manifestes pour reprendre R. Merton.

Comment : Le comment pose la question de la méthodologie d’évaluation. Quelles méthodes d’évaluation sont utilisées et sont efficaces pour bien évaluer les politiques publiques. On introduit ce terme de méthode ici qui est important.

Évaluer : Une évaluation est une étude permettant de mesurer l’influence/l’impact d’une politique publique sur l’économie grâce à des données statistiques fiables. Il existe plusieurs méthodes d’évaluation : avant la mise en place d’une réforme (ex-ante) et après la mise en place d’une réforme (ex-post). Plusieurs outils peuvent être utilisés dans cette évaluation : l’analyse coûts-bénéfices que l’on connait en E.S.H sous le nom de calcul avantages-coûts (microéconomie), on peut aussi utiliser l’expérience en milieu naturel (expérience randomisée). Enfin, il faut aussi dire que tous les outils proposés par la comptabilité nationalenous permettent d’évaluer les politiques publiques. On pense notamment ici à la matrice des coefficients techniques de Leontief qui permet de comprendre l’influence d’une politique publique d’un secteur sur les autres grâce aux coefficients techniques.

Politiques publiques : Dans son « dictionnaire des politiques publiques » (2014), J-C. Thoenig définit les politiques publiques comme les interventions d’une autorité investir de puissance publique et légitimité gouvernementale (mise en place par les administrations publiques centrales, locales) sur un domaine spécifique de la société ou du territoire. En E.S.H., deux grands types de politiques entrent dans ce concept de politiques publiques : les politiques économiques (monétaire et budgétaire) et les politiques sociales.

Problématique : Une évaluation systématique des politiques publiques est-elle nécessaire au bon fonctionnement économique et politique de notre société ? Si oui, quels outils sont les plus utiles pour aider les statisticiens et les scientifiques dans leur mission d’évaluer l’ensemble des politiques ? 

L’évaluation des politiques publiques est avant tout utile d’un point de vue démocratique :

A. Pourquoi évaluer ? Car dans certains pays, c’est obligatoire légalement :

Certains individus peuvent se demander dans leur vie de tous les jours : pourquoi aller à l’école ? pourquoi ne pas se garer sur une place handicapée lorsque l’on est pressé ? pourquoi payer des impôts ? La première des réponses à toutes ces questions est légale. Nous adoptons tous ces comportements car nous sommes contraints par la loi en vigueur de notre pays de résidence. Ainsi, la première réponse à la question pourquoi évaluer est légale car il faut bien comprendre que dans certains pays elle est obligatoire. Dans un rapport publié pour France Stratégie en 2019 « l’évaluation des politiques publiques en Suède », S. Debu montre que l’évaluation des politiques publiques est une obligation en Suède pour le parlement (2011) et l’exécutif (2007). L’obligation porte sur les méthodes ex-ante et ex-post.

Le changement de constitution en France en 2008 a aussi instauré une responsabilité des pouvoirs publics dans l’évaluation des politiques publiques. L’article 24 de la constitution de 2008 impose au parlement un rôle de contrôle du gouvernement et d’évaluation des politiques publiques. Elle est assistée dans cette mission par la cour des Comptes qui elle aussi est missionnée dans la nouvelle constitution pour évaluer les politiques publiques. Par exemple un rapport de 2021 évalue l’efficacité de la politique publique de sécurité routière et montre que le changement des comportements individuels doit laisser la place à des modifications techniques de la voiture.

Enfin, même dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, certains articles supposent qu’une évaluation des politiques doit être menée. L’article 15 de la DDHC nous dit : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». De même l’article 14 mentionne un droit de constater l’utilité de la contribution publique. En bref, les français ont le droit de savoir si l’argent collecté par les impôts est utilisé de manière efficace.

Ainsi, une première fonction manifeste (R. Merton) de l’évaluation des politiques publiques est de répondre aux obligations légales et constitutionnelles tant explicites qu’implicites.

B. L’évaluation participe à la bonne santé du débat public :

J. Habermas dans « L’espace public » (1962) montre que le terme d’opinion publique fut forgé au 18^èmesiècle et ne désignait alors pas la même chose qu’aujourd’hui. A l’époque, l’opinion publique est composée de quelques bourgeois qui se réunissent afin d’évaluer et de critiquer les mesures mises en place par les dirigeants politiques. Une certaine caste éclairée sert donc à faire vivre la démocratie. Aujourd’hui, l’opinion publique désigne globalement l’opinion de tous les citoyens, elle peut s’appréhender sur les réseaux sociaux, dans les sondages d’opinion et évidemment dans le vote. L’opinion publique du 21^ème siècle est donc par nature moins érudite que celle du 18^ème siècle. C’est pour cela qu’il est important d’évaluer les politiques publiques.

Comment avoir une démocratie saine avec des débats exigeants sur le plan intellectuel sans avoir aucune connaissance des sujets traités. L’opinion publique a aujourd’hui plus que jamais à l’ère de la publicité et des réseaux sociaux besoin d’évaluations scientifiques leur permettant de se faire une idée précise sur une question politique. Le bon fonctionnement de la démocratie exige que cette évaluation notamment ex-ante ici soit faite et systématisée.

Par exemple, la réforme des retraites promulguée via l’article 49.3 par E. Borne a été un moment de démocratie dans le débat précédant l’adoption de la réforme. Alors que le gouvernement prétendait que cette réforme n’aurait pas d’influence sur les inégalités hommes-femmes et qu’une retraite minimale de 1200 euros serait mise en place, certains chercheurs et notamment M. Zemmour ont pu réaliser des évaluations contradictoires grâce à celles précédemment proposées par le conseil d’orientation des retraites (COR). Ainsi, l’évaluation ex-ante notamment permet de mieux faire comprendre les enjeux d’une politique aux individus formant l’opinion publique qui n’a pas forcément les mêmes aptitudes que l’ancienne opinion publique. L’évaluation permet d’éclairer le débat et de créer les conditions d’un débat contradictoire.

Elle permet ainsi de dépasser les idées convenues. C’est ce que montre l’étude sur l’influence du salaire minimum sur l’emploi de Card & Krueger. En montrant que le salaire minimum n’était pas forcément négatif pour l’emploi, ceux-ci font avancer le débat public et permettent de lutter contre le poids des idéologies(notamment celle des économistes classiques comme J. Buchanan).

II. Celle-ci permet en outre de rationnaliser l’action publique d’un point de vue économique :

A. Une évaluation des politiques publiques permet de comprendre quelles sont les mesures efficaces :

M. Weber montrait dans « Le savant et le politique » (1919) que les deux activités de scientifique et de politicien devaient être séparées. Néanmoins, il disait aussi que le scientifique pouvait conseiller le politique en le mettant face à ses responsabilités et ce avant de prendre une décision. Ici, M. Weber parle d’évaluation ex-ante mais cela est aussi vrai dans le cas de l’évaluation ex-post.

Le conseil d’analyse économique (C.A.E.) créé en 1997 à la demande Lionel Jospin (premier ministre) est un exemple qui montre que le scientifique peut aider la prise de décision des hommes politiques. Les scientifiques aident les hommes politiques en publiant des rapports d’évaluation montrant les mesures les plus efficaces à adopter. Ce rôle de l’évaluation entre dans une évolution de long terme du rôle de l’État. Depuis, les années 1980 (tournant néo-libéral), un phénomène de New Public Management s’impose. Son principe fondateur inspiré des théories du Public Choice est que pour disposer d’une action de l’État rationnelle il faut y appliquer les méthodes du secteur privé. Il ne faut alors pas hésiter à rationnaliser la dépense publique (en supprimant des postes de fonctionnaires et en évaluant toutes les dépenses). Cet esprit est présent en France dans la loi organique relative aux lois de finances (2001) qui transforme la gestion par les moyens à une gestion par la performance. Au lieu de s’attarder sur les moyens publics, il faut s’accorder sur l’efficacité de chaque denier utilisé. Cette logique de performance oblige ainsi les hommes politiques à commander des évaluations ex-post et ex-ante pour respecter l’esprit de la LOLF.

Les rapports d’évaluation permettent ainsi de dénoncer de potentiels effets d’aubaines (les agents auraient adopté exactement le même comportement sans la mesure) et des mesures inefficientes (ont une influence positive mais coûtent trop chères). Un exemple provient du rapport du C.A.E. (P. Aghion & X. Jaravel, 2022) concernant le rôle du crédit d’impôt recherche sur l’innovation (CIR). Les auteurs montrent que cette mesure fiscale est inopérante pour les très grandes entreprises car celles-ci ont déjà les moyens d’investir. Ainsi selon eux, il faudrait renforcer celui-ci pour les PME et le diminuer pour les grandes entreprises afin d’éviter l’effet d’aubaine pour les grandes entreprises.

B. Ainsi, l’évaluation contribue à une rationalisation de l’action publique, cruciale dans une économie sous le coup de la dette :

L’exemple que nous venons de prendre est justement un magnifique cas du rôle positif que peut jouer l’évaluation des politiques publiques sur nos performances économiques (carré magique de N. Kaldor). L’évaluation des politiques publiques peut ainsi permettre de relancer l’innovation et surtout de diminuer la hausse du ratio dette/PIB grâce à une utilisation beaucoup plus efficiente des dépenses publiques.

Le CIR coute ainsi entre 6 et 7 milliards d’euros par an à la France et se traduit par très peu de brevets déposés à cause de l’effet d’aubaine pour les grandes entreprises. L’adapter permettrait ainsi d’augmenter le taux d’innovation (selon les auteurs, 1 million d’euros dirigé vers une TPE engendre 1,16 brevet contre 0,4 pour une grande entreprise) et in fine le taux de croissance (cette réforme augmenterait le PIB de 0,8 points de PIB et de créer 60 000 emplois).

Les chiffres de déficit et de la dette en France sont de nature à peser sur la capacité d’emprunt de la France (notation des agences telles que Moody’s ou Fitch) à tel point que le ministre de l’économie et des Finances prévoit des économies de 10 milliards d’euros en 2024 et 20 en 2025. Les évaluations permettent normalement d’éviter ce genre d’initiatives afin de comprendre qu’il est possible de diminuer le coût du CIR en le rendant plus efficace pour permettre plus de croissance avec moins de dépenses publiques.

Les évaluations permettent ainsi une augmentation des performances économiques et sociales comme le montre X. Jaravel dans « Marie Curie habite dans le Morbihan » (2023). Selon lui, l’évaluation doit devenir systématique pour comprendre ce qui va et ne va pas dans la mise en place de nos politiques. C’est un des éléments qu’il préconise pour retrouver en France une vraie politique de l’innovation et un regain de productivité.

III. Pour que cette évaluation soit utile, elle doit néanmoins être scientifique et répondre à certains critères :

A. Certaines méthodes utilisées par les économistes et statisticiens semblent efficaces pour évaluer les politiques publiques :

Comme nous l’avons dit en introduction, certaines méthodes scientifiques permettent d’avoir une évaluation précise qui remplit ensuite ses différentes fonctions précédemment citées. Parmi ces méthodes, nous retrouvons les méthodes d’impact ex-ante et celles ex-post. L’une est une méthode prospective alors que l’autre évalue ce qui a déjà été fait. Tous les scientifiques partent de ces étapes pour réaliser des rapports d’évaluation. Les évaluations liées à la réforme des retraites sont des évaluations ex-ante alors que celle liée à la suppression des mathématiques du tronc commun dans la réforme du Lycée de J-M. Blanquerest une évaluation ex-post réalisée par la D.E.P.P.

Pour revenir à l’étude précédemment citée de Card & Krueger, elle est symptomatique des nouvelles méthodes d’évaluation en science économique qui s’inspire des méthodes d’évaluation des laboratoires pharmaceutiques lorsqu’ils tentent de créer un médicament. Ce tournant empirique de la science économique est représenté par les méthodes aussi utilisées par E. Duflo, on parle ici de méthode randomisée. Ces méthodes consistent à produire une comparaison entre un groupe test (sur lequel est appliqué une mesure) et un groupe témoin (groupe similaire au premier mais qui ne bénéficie pas de la mesure). C’est par ce biais là qu’E. Duflo arrive à dégager les mesures les plus efficaces d’aide au développement pour les pays pauvres.

L’étude de Card & Krueger permet de mettre en place cette expérience grandeur nature car les régions de la Pennsylvanie et du New Jersey sont assez similaires en termes de population, de qualification et de niveau d’emploi. L’évaluation de mise en place du salaire minimum au New Jersey a ainsi permis de montrer que si le salaire minimum est en dessous du salaire d’équilibre, une hausse de celui-ci permet d’accroître le volume global de l’emploi. Ainsi, aujourd’hui l’évaluation en science économique passe par ce genre d’expérience randomisées s’inspirant des préceptes des sciences dures.

B. Certains critères méthodologiques (notamment l’indépendance) doivent être respectés pour disposer d’une évaluation correcte :

Une évaluation efficace nécessite que l’on s’entende sur la méthodologie d’une évaluation. Tout d’abord pour être crédible et permettre de faire avancer le débat public, une évaluation doit être indépendante. En effet, si l’évaluation vient du gouvernement, elle ne peut réellement être prise au sérieux car celui-ci a tout intérêt à montrer que leur mesure est la meilleure possible. C’est pour ça qu’il existe des institutions indépendantes permettant de produire de l’évaluation tels que la Cour des Comptes, le conseil d’analyses économiques, France Stratégie, l’INSEE, l’institut des politiques publiques, le CEPII, l’OFCE… Ainsi, le comment évaluer du sujet ne se questionne pas uniquement sur la méthode d’évaluation utilisée mais sur les conventions autour de la mesure.

Évidemment, il peut exister certains conflits d’intérêts entre savant et politique. Les scientifiques ne viennent pas de n’importe où et il est parfois compliqué d’écarter ses prénotions (E. Durkheim) et de faire preuve de neutralité. En outre, le gouvernement peut tenter d’avoir une influence sur le fonctionnement des organismes d’évaluation. Les adversaires politiques du président ont accusé E. Macron d’avoir limogé Pierre-Louis Bras(ancien président du COR) pour ses évaluations montrant que la réforme des retraites n’était pas forcément efficace pour le remplacer par un économiste plus proche de ses convictions à savoir G. Cette.

Enfin, l’évaluation passe par une phase de convention. Selon le sociologue A. Desrosières, toute mesure passe par le stade de la convention de ce qui est mesurée avant la mesure elle-même. Ainsi, les évaluations vont dépendre de la valeur que nous donnons à certaines choses qui sont immensément subjectives et qui changent d’un pays à un autre. Une évaluation de la politique de sécurité routière doit ainsi se baser sur une valeur de la vie humaine (gain monétaire lié au sauvetage humain), sur la perte de temps engendrée par une réduction de la vitesse (perte de temps monétisée). On évalue ainsi en France à 3 millions la valeur d’une vie humaine contre 6 aux USA et 10 000 euros au Mali. Ainsi, pour évaluer il faut convenir de valeurs pour ces variables. On comprend ici qu’une politique efficace n’est pas identique en France ou aux USA en fonction de ces critères de mesures. Bien loin d’être une question technique, la question « comment mesurer » est ainsi réellement une question politique.

Conclusion

Bien loin d’être un sujet technique, l’évaluation des politiques publiques doit faire l’objet d’une systématisation en France. Celle-ci permet d’améliorer le fonctionnement de nos démocraties ainsi que nos performances économiques et sociales. Pour évaluer, nous avons vu que certaines méthodes se distinguaient avec néanmoins quelques faiblesses inhérentes à la mesure : l’objectivité et les conventions