La dette publique est devenue un sujet incontournable de l’actualité économique et politique qu’il convient de bien maîtriser en ESH. Je te propose ainsi d’articuler cette notion avec celle des fonds souverains longtemps perçus comme réservés aux pétromonarchies du Golfe ou des géants asiatiques. Aujourd’hui, ils s’imposent comme potentiel levier stratégique des économies continentales. Rappelons que les fonds souverains sont des fonds d’investissement publics, détenus et contrôlés par un État, à l’inverse des fonds de pension qui dépendent d’organismes de retraite privés ou de sociétés financières. Leurs objectifs sont doubles : financier (faire fructifier l’argent sur les marchés mondiaux) et politique (stabiliser le budget, financer des retraites ou protéger la souveraineté industrielle du pays). Cette richesse alimentée par l’épargne nationale provient soit de ressources naturelles (comme le pétrole en Norvège ou aux Émirats), soit d’excédents commerciaux massifs (comme en Chine ou à Singapour).
Les fonds souverains peuvent-ils être la solution au désendettement ?
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I – Les fonds souverains au service du désendettement
A) Un levier de désendettement par la gestion intertemporelle
Si l’on s’en tient à l’équivalence Barro-Ricardo, les agents économiques anticipent que toute dette contractée aujourd’hui sera remboursée par l’impôt demain. C’est pourquoi, le fonds souverain vient jouer un rôle contra cyclique. En accumulant des excédents en période de haute conjoncture, l’État peut financer ses dépenses futures sans augmenter la pression fiscale. A l’inverse en période de récession, plutôt que de creuser la dette ou d’augmenter les impôts (ce qui étoufferait la reprise), l’État puise dans les rendements du fonds pour financer ses dépenses. On parlera dès lors de stabilisateurs automatiques de second niveau.
B) Une croissance soutenable : la justice intergénérationnelle
Le fonds permet de transformer des ressources non renouvelables (pétrole, gaz) en capital financier permanent, évitant ainsi de léguer uniquement des dettes aux générations futures. Cette logique peut être illustrée par le concept de justice intergénérationnelle de John Rawls (Théorie de la justice, 1971). Rawls imagine que les individus doivent choisir les principes de la société sans savoir à quelle génération ils appartiennent. Ils ignorent ainsi s’ils vont naître dans une période de grande prospérité ou dans une période de crise (“voile de l’ignorance”). Donc, rationnellement, personne ne voudrait d’une génération qui consomme tout et laisse une dette colossale à la suivante, car ils pourraient être ceux qui héritent de cette dette. L’exemple du fonds norvégien est ici canonique : le pays applique une « règle d’or » (Handlingsregelen) de retrait limitée à 3 % par an, s’interdisant de puiser dans le capital pour financer son train de vie actuel, garantissant ainsi que la richesse profite aux citoyens du siècle prochain.
C) La réduction de l’asymétrie d’information
Sur les marchés obligataires, le taux d’intérêt inclut une prime de risque liée à l’incertitude. En possédant un fonds souverain, l’État réduit l’aléa moral et signale sa solvabilité. Ce signal de crédibilité permet un désendettement mécanique par la baisse de la charge de la dette existante. En bénéficiant d’une note AAA, comme la Norvège, l’État démontre sa capacité à absorber des chocs sans recourir à l’endettement nouveau, rassurant ainsi les investisseurs sur la pérennité de sa stratégie budgétaire.
II – Les limites de l’outil souverain sur le désendettement
A) Le Syndrome hollandais : un frein au désendettement
L’un des risques majeurs identifiés par les économistes Corden et Neary est le “Syndrome hollandais”. L’accumulation de capital (majoritairement financier) dans un fonds souverain peut entraîner une appréciation de la monnaie nationale, pénalisant les exportations dû à la perte de compétitivité prix qui en découle. En effet, lorsqu’un pays vend ses ressources pour alimenter son fonds souverain, il reçoit des paiements en devises étrangères (souvent en dollars). Pour que l’État puisse investir cet argent ou l’utiliser nationalement, il y a une conversion : les devises étrangères sont vendues pour acheter de la monnaie nationale. Toute chose étant égale par ailleurs, la demande de monnaie nationale augmente sur le FOREX ce qui fait mécaniquement grimper sa valeur.
B) Le problème de gouvernance : du fonds à la dépense
Le fonds souverain peut devenir une victime des problèmes d’agence : les gestionnaires peuvent avoir des objectifs différents de ceux de la population. L’école du Public Choice nous avertit que les dirigeants politiques peuvent être tentés d’utiliser les actifs du fonds pour maximiser leurs chances de réélection (investissements de prestige, clientélisme) plutôt que pour réduire la dette. C’est le cas du Venezuela qui dans le contexte du choc pétrolier de 1970 a même été surnommé le “Venezuela saoudite”. Initialement conçu pour épargner la rente pétrolière, son fonds souverain a été transformé en un outil de dépense discrétionnaire sans contrôle parlementaire (programmes sociaux à court terme et projets d’infrastructure opaques).
C) Le défi du financement pour les pays sans excédents
Pour les pays dépourvus d’excédents naturels ou budgétaires, la création d’un fonds souverain repose nécessairement sur l’endettement (le « leverage »). Dans ce cas, le fonds souverain est vertueux si et seulement si le rendement des actifs (Ra) dépasse le coût de la dette publique (i). Dans le cas contraire, si Ra < i, on subit un effet de levier inversé : chaque euro emprunté coûte alors plus cher à l’État qu’il ne lui rapporte, dégradant mécaniquement sa solvabilité. L’exemple du Japon est ici éclairant : avec une dette brute dépassant 250 % du PIB, le pays préserve sa crédibilité financière en affichant l’un des stocks d’actifs publics les plus importants au monde (notamment via le fonds GPIF). En maintenant un rendement de ses investissements supérieur au coût très bas de sa dette, le Japon réduit sa dette nette. Pour la France, l’enjeu serait surtout de transformer ses 19 % d’épargne domestique en investissements à haut rendement économique (innovation, industrie) plutôt qu’en simple épargne de précaution.
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